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集体林权制度改革给我们的几点启示
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  时间:2006/6/9 16:45:14  阅读次数:3411

集体林权制度改革给我们的几点启示
 ——在全国集体林权制度改革高峰论坛结束时的总结发言

   国家林业局局长 贾治邦

            2006年5月14日
    全国集体林权制度改革高峰论坛今天下午就要结束了,我受四个主办单位的委托,对论坛做一个总结发言,讲一些感受。这次论坛是在“十一五”开局之年,在对林业改革赋予了更丰富内容的新农村建设的热潮中举办的。举办这次论坛,是进一步落实中央林业决定的具体步骤,也是落实今年中央一号文件关于加快集体林权制度改革精神的具体步骤,目的是以科学发展观为指导,对集体林权制度改革从实践上进行再总结、从理论上进行再认识,进一步总结经验、认清方向,为全面推进这项改革,解放和发展林业生产力,推动林业又快又好发展,充分发挥林业在加快新农村建设中的重大作用,奠定坚实的理论基础和认识基础。
    这次论坛,我们特别邀请了全国人大常委会乌云其木格副委员长,中央有关部门、国务院有关部委的领导和院士、专家、学者到会指导,共同研讨集体林权制度改革大计。两天来,我们参观了三明市林改现场,向村干部和农户进行了直接的调查了解,紧紧围绕集体林权制度改革与加快社会主义新农村建设这一中心议题,展开了广泛而深入的研讨。与会的领导、院士、专家、学者和代表,从不同的角度和侧面,针对集体林权制度改革的重点、难点和热点问题,深入剖析,提出了带有突破性、创新性的独到见解,体现出很高的理论水平和丰富的实践经验,提升了论坛的层次和水准,给了我们很好的启发、指导和鼓舞。论坛时间虽短,但内容丰富,达到了预期目的,取得了圆满成功。可以说,这次论坛既是一次实践总结会,又是一次理论研讨会;既是一次经验交流会,又是一次推进集体林权制度改革的动员会。论坛所取得的成果,对于深化集体林权制度改革,具有十分重要的指导意义。
    在此,我代表国家林业局对论坛的联合主办单位福建省人民政府、中央党校、中国人民大学和承办单位福建省林业厅、三明市人民政府,以及为论坛提供参观和生活服务的各个单位,表示衷心的感谢,对出席论坛的各位领导、院士、专家、学者,对关心、支持集体林权制度改革和整个林业改革与发展的同志们,表示诚挚的谢意。
    福建省集体林权制度改革所创造的非常丰富的经验和大家在论坛上所阐述的非常有价值的理论观点,给我们每一位与会同志很多的触动,很多的启示。我感觉,在很多的启示中,有三点最为重要。


   第一点启示:集体林权制度改革虽然经过了长期的探索和实践,但还需要继续深化、继续规范、继续完善
   
    我国集体林权制度改革或者说整个林业改革,已经经历了半个多世纪的探索和实践过程,这个过程大体上经历了五个阶段:一是土地改革时期的分林到户阶段。在这个阶段,根据1950年6月颁布的《中华人民共和国土地改革法》,政府将土地和山地都分给了农户,林木随山地划归农户所有,农户成了山林的主人,但时间很短,仅仅保持了3年左右。二是农业合作化时期的山林入社阶段。在这个阶段,农户将原来分给自己的山林折价入社,山林仍归个人所有,实行合作社集体合作经营。三是人民公社时期的山林集体所有、统一经营阶段。在这个阶段,山林完全归集体所有,并实行集体统一经营。四是上世纪80年代初的林业“三定”阶段。所谓“三定”,就是在这个阶段,划定了自留山,确定了责任山,稳定了山权林权。
    现在,有的同志认为,经过林业“三定”,山权林权稳定了,责任山确定了,自留山分到农户了,还搞什么改革?对深化集体林权制度改革有些困惑。为什么经过了“三定”阶段,我们还要搞改革,还要深化改革?昨天,我们到永安市洪田村,向农民进行了面对面的了解,实际情况是,虽然经过了“三定”,但大部分林子还是集体的,自留山只划了很少部分,人均只有1亩,而划定的责任山在产权上并不清楚,是模糊的,农民觉得只是你让我替你管着看着,不是自己的。现在,永安市洪田村山林的产权都落实到户了,这个村人均分到了6亩山地,有一家5口人分到了30亩山地,再加上原来的1亩自留山稳定不变,共有35亩山地,全部落实了产权,极大地调动了农民的积极性,全村面貌发生了很大变化。而在“三定”阶段,因为没有触及产权,产权比较模糊,经营主体并不明确,所以没有充分调动林农的积极性。
    其他地方的情况也说明了这个问题。经过调查,我们发现在林业生产实践中普遍存在造林难、育林难、护林难、防火难、科技兴林难“五难”现象,而且表现得非常突出。这“五难”又集中表现为“三林”问题:林业生产力低,林区发展落后,林农收入低,也就是我们所说的“林业、林区、林农”问题。为什么说林业生产力低呢?只要和农业生产力比较一下就看出来了。农业用18亿亩耕地,解决了我们中国13亿人的吃粮问题。而林业用43亿亩林地,其中集体林地25亿亩,却没有解决13亿人的用材问题,现在我们每年要用186亿美元进口1亿多立方米木材。这43亿亩林地,更没有解决中国人民对生态的需求问题,像今春发生的沙尘暴,就引起了社会上的广泛关注,不少人产生了疑问,治理生态这么多年了,沙尘暴为什么还这么严重?为什么?其根本原因,还是林业改革不到位,体制和机制不顺,阻碍了林业生产力的发展。
    为了加快林业改革,消除林业发展的体制和机制性障碍,2003年6月,中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》。我认为,以决定颁布为标志,我国集体林权制度改革或者说我国林业改革进入了第五个阶段。福建、江西、辽宁等省按照中央林业决定精神,首先拉开了集体林权制度改革第五个阶段的序幕。这次改革,是一次对以林地权益为核心的森林资产权益关系进行重大调整的改革,是从体制上、机制上和制度建设上进行的一次系统的全面的落实林业产权的综合性改革,其从明晰产权入手,确立了林农的经营主体地位,真正实现了“明晰所有权,放活经营权,落实处置权,确保收益权”,给予了林农真正意义上的物权。今年中央一号文件又进一步提出了加快集体林权制度改革的要求,把集体林权制度改革作为社会主义新农村建设的一个重要抓手和载体,这将对推进新农村建设产生十分重要的影响。所以说,第五个阶段的集体林权制度改革,是一次更深刻的改革,因为它触动了产权;是一次内容更丰富的改革,因为新农村建设又为改革注入了丰富的内容。
    福建、江西、辽宁等省进入第五个阶段的集体林权制度改革,时间虽然很短,但因为抓住了产权这个关键,使林业生产关系更加适应了林业生产力发展的要求,极大地调动了林农的积极性,极大地解放了林业生产力,集体林区焕发出了新的生机与活力,并带动整个农村经济社会发生了十分可喜的变化。一是有效解决了林业“五难”问题,加快了林业发展。许多地方出现了“争山争苗造林”的景象。2005年,福建省造林面积突破200万亩,比上年翻了一番;全省森林案件同比下降了26%,森林火灾发生次数下降了79%,受害面积下降了77%;江西省森林案件同比下降了45%,森林火灾发生次数和受害面积分别下降了56%和74%。二是增加了农民收入,改善了农民生活。2005年,福建省林业总产值达到920亿元;南平、三明等主要林区的农户从林业获得的收入已占家庭收入的一半左右;永安市农民人均林业收入达到2430元,同比增长10.45%,占农民人均收入的51%。2005年江西省农民林业现金收入同比增长42%。三是推动了乡风文明,促进了农村和谐。农民学科学、学技术成为农村的新时尚,不少地方通过林地使用费的二次分配初步解决了“老有所养、幼有所教、病有所医、困有所帮”的难题。邵武市铁罗村已从“上访村”变成了“稳定村”,永安市桂溪村已由“赌博村”变成了“文明村”。四是美化了家园,改善了村容村貌。村集体经济组织通过合理收取林地使用费和参与现有林的收益分成,每年有3万元~12万元不等的持续稳定的收入来源。不少村把这些增收的钱用于乡村自来水、道路、电网、绿化等建设,大大改善了村民生产生活条件。五是推进了民主管理,加强了民主建设。通过集体林权制度改革,提高了干部依法行政的水平,增强了群众依法维权和民主意识,群众比以往任何时候都更加关心并主动参与集体事务管理。
    福建、江西、辽宁等省改革的实践证明,集体林权制度改革是林业发展和农村经济发展的活力之源、潜力之源、动力之源。只有继续深化、继续规范、继续完善集体林权制度改革,才能实现林业又快又好发展,才能促进农村的和谐稳定,才能有力推进社会主义新农村建设。


   第二点启示:集体林权制度改革,在范畴上是农村改革的重要组成部分,具有高度的整体性;在本质上是农村改革的延伸,具有很强的同质性;在进程上是农村改革的又一次重大突破,其方向和目的具有高度的一致性


    之所以说,集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分,是因为:在地理分布上,农村涵盖了山区,林业的主战场在山区。我国山区面积占国土面积的69%,拥有90%以上的森林资源,山区人口占全国总人口的56%,在全国2000多个行政县(市)中,有1500多个是山区县。在592个国家级贫困县中,有496个分布在山区。山区是贫困人口的聚集区,也是新农村建设的重点和难点。在产业划分上,林业是大农业的重要组成部分,“三农”问题涵盖了“三林”问题。林农是农民,包括国有林区、国有林场的工人,他们的生活、生产条件和工作性质、待遇,实际上也和农民相似,有的甚至还不如农民。只有把“三林”问题解决好了,才能从根本上解决好“三农”问题,如果不解决好“三林”问题,也就不可能全面、彻底地解决好“三农”问题。而要解决好“三林”问题,根本途径就是实行集体林权制度改革,充分调动广大林农群众的积极性,进一步解放林业生产力。现在,我国林地的生产力太低了,平均每公顷森林蓄积量只有84.73立方米,大大低于世界平均水平的99.85立方米;人工林每公顷蓄积量为46.59立方米,仅为世界平均水平的50%。实践证明,只有深化林权制度改革,才能释放林业蕴藏的巨大潜力,才能充分调动农民群众的积极性,做到像群众所讲的那样“把山当田耕,把树当菜种”。
    因此说,集体林权制度改革是农村改革的重要组成部分,只有把林业问题解决好,才能有效解决我国1500多个山区县的发展问题,才能从根本上解决占全国总人口56%的山区人民特别是贫困人口的致富问题,使广大林农和其他农民一样享受改革的成果,共同走上富裕之路。
    之所以说,集体林权制度改革是农村改革的延伸,是因为:集体林权制度改革实质上就是农村联产承包责任制的继续和完善。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层土地经营体制,是我国农民在生产实践中的伟大创造,是宪法规定的农村土地基本经营制度,具有普遍的适应性和旺盛的生命力,对我国农村经济社会发展已经发挥了十分重要的作用。但是,以耕地为对象的联产承包责任制的效能已经基本上发挥出来。据有关资料表明,我国农业发展水平已经超过世界平均发展水平的30%,这指的是粮食和农作物。要进一步发挥农村的发展潜力,必须着眼于比耕地面积大得多的山地和林地,在山地和林地上做文章,全面发挥农村土地资源的作用,推动整个农村经济的发展。土地是非常重要和特殊的生产资料,我国历朝历代都十分重视土地的变革和调整。这个事情处理好了,人民就安居乐业,社会就稳定,政权就巩固。我国实行家庭联产承包责任制,就是对土地的调整和变革。我国的耕地十分有限,但拥有43亿亩林地,还有大面积的沙地、草地、湿地。实行集体林权制度改革,实际上就是将我国对土地的改革由平原延伸到山区,由耕地延伸到林地;就是要充分利用好林地,挖掘林地资源的潜力,提高林地的生产力,发挥林地的作用;就是要在林地集体所有权属不变的前提下,依法保障实现农民对林地的使用权和经营权、对林木的处置权和收益权,在以林地为核心的生产资料分配上,对于属于集体原始积累的森林资源资产,集体成员享有同等的权益、责任和义务,使林业生产关系进一步适应林业生产力的发展,从而使林业生产力得到更大的解放,进而使整个农村的生产潜力得到更大程度的释放。
    之所以说,集体林权制度改革是农村改革的又一次重大突破,是因为:在农村实行家庭联产承包责任制后,对集体林地一直没有涉及产权制度改革这一重大问题。现在,根据我国经济社会条件的变化,实行以产权制度改革为核心的集体林权制度改革,这是一个重大突破。改革的范围也大大突破了农村联产承包责任制的原有范围。如:在“八山一水一分田”的福建省,过去只是落实了一分田的联产承包责任制,而八分山的产权没有落实到农户。实行集体林权制度改革,其目的,和家庭联产承包责任制一样,就是要把八分山的产权真正落实到户,确定经营主体,使林业生产关系更加适应生产力,把林地的潜力和粮田一样充分释放出来。同时,改革的内容也实现了突破,林权制度改革后,通过林权证抵押,不仅可以从银行贷款,而且还可以流转。这就更加有效地促进了人才、资金、科技等各种生产要素向林业、向农村聚集,更加有效地盘活了资源,也更加有效地激活了机制。目前,“温饱靠耕地,致富靠林地”已经成为广大山区农民的共识。如果将原来粗放经营的25亿多亩集体林地落实到农户,像18亿亩耕地那样,实行集约经营,必将产生难以估量的经济效益,创造巨大的物质财富,实现我国农村改革的重大突破。
    通过上述分析,我们可以看出,没有集体林权制度的改革,农村改革是不全面的、不彻底的、不完善的,必须把集体林权制度改革作为当前农村改革的重点全面推进,以全面解放和发展整个农村生产力,为建设社会主义新农村发挥巨大的促进作用。

 

第三点启示:集体林权制度改革既要积极地推进又要稳妥地进行,既要促进林业发展又要实现农民增收,既要抓好产权改革又要抓好配套改革


  林业改革是一项十分复杂的系统工程,比农业改革还要复杂。林业虽然是农村改革的重要组成部分,但林业又有其个性,有其特殊性。从属性来说,林业既具有生态公益的功能,又具有提供木材等林产品的功能;从土地性质来说,既有集体林地,又有国有林地;从生长规律来说,林木的生长周期长,短则几年,长则上百年,不像农作物今年长得不行,明年可以重来;从改革涉及的面来说,林业改革涉及的部门很多,涉及方方面面,涉及广大林农群众的切身利益,还涉及农村的和谐稳定。我们过去有过教训,在“三定”阶段中期,即1985年,中央出台了搞活农村经营的10项政策,对集体林区取消了木材统购,实际上把木材市场放开了,一些地方又简单地把山林承包到户,导致了乱砍滥伐;到1987年,中共中央、国务院又专门发出《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》,紧急对集体林采取了控制措施。所以说,集体林权制度改革更为复杂。这就要求林业改革必须是积极的,又必须是稳妥的。当前,推进这项改革需要研究解决的问题还很多,从福建、江西、辽宁等省的改革实践来看,我感觉特别要注意把握好以下几个问题。
    一是坚持党政领导亲自抓。福建、江西、辽宁等省集体林权制度改革之所以取得成功、收到了显著成效,最重要的一条经验就是各级党委、政府领导把集体林权制度改革真正摆上了经济社会发展的中心工作,加强领导,精心组织,抓住不放。福建省召开了全省集体林权制度改革动员部署会议,卢展工书记亲自到会讲话,省长黄小晶、常务副省长刘德章亲自调查研究,省政府先后出台了《关于推进集体林权制度改革的意见》、《关于加大力度全面推进集体林权制度改革的通知》等文件;三明市委、市政府仅2004年就8次召开办公会、常委会,专题研究林权制度改革;永安市委把林权制度改革列为发展农村经济的“一号工程”,两年内开了80次常委会专题研究。江西省委、省政府领导多次带队深入调研,出台了《关于深化林业产权制度改革的意见》和《林业产权制度改革试点实施方案》,省委书记孟建柱、省长黄智权亲自出席全省林改工作会议进行动员部署;各级林改工作领导小组的组长均由党委、政府的主要领导担任,初步形成了省、地、县“三级书记抓林改”的工作格局和机制。辽宁省委书记李克强、省长张文岳都十分重视集体林权制度改革,亲自关心,亲自安排。正是由于各级党委、政府领导的高度重视,才有力保证了林权制度改革的顺利进行。
    二是坚持以人为本。改革必须和农民的切身利益紧密结合起来,必须把林业建设与林农致富紧密结合起来,正确处理好兴林与富民的关系,使农民在林业改革与发展中真正得到实惠和利益。改革是为了兴林,兴林是为了富民。在集体林区,必须通过改革来实现兴林,通过兴林来实现富民。要树立兴林为了富民、富民才能兴林的理念,做到在兴林中富民,在富民中兴林。只有把富民作为林业建设的目的,才能充分调动人民群众的积极性,为林业的改革与发展注入活力;只有人民群众能够通过发展林业实现致富、提升生活质量,才会为林业建设提供不竭的物质保障和精神动力,推动林业又快又好发展。兴林富民是林业改革与发展的宗旨和目的,必须始终不渝地坚持。这个关系处理得好,就能够加快传统林业向现代林业转变,开发林业的多种功能、多种效益,满足经济社会发展对生态建设和林产品供给的多种需求。
    在这里我联想到浙江省临安市从“砍树”到“看树”,从经营木材到经营景观,从木头林业到生态林业,从贫穷落后到兴林富民的发展历程。我在太湖源镇白沙村看到,那里的农民拥有了山林的产权,可以安心靠山吃山、吃山养山。一家农户依托青山绿水、森林景观兴办“农家乐”,足不出山,一般的农户年收入5万元,多的达到25万到30万元。从“砍”树到“看”树,一字之差,却发生了质的变化,实现了生态效益的货币化和物质化,开辟了农村发展和农民增收的新天地,找到了以城带乡的结合点。这还给了我们一个启发,说明集体林业用地不仅是农民最基本、与农民利益最密切的生产资料,也是农民就业最重要、最稳定的保障。我国有9亿农民,农村有1.2亿剩余劳动力和一半左右的剩余劳动力时间。农民对土地的依赖性很强,通过工业化、城市化把大多数农村人变成城市人,不太实际,难度很大,而利用林业为农民提供大量的就业机会这种方式,对农民来说更容易、更直接、更可靠。永安市通过林改给农民提供了5.84万个就业岗位,占到新增就业岗位的55%,而且收入较高,农民高兴。这启示我们,深化集体林权制度改革必须和农民的利益结合起来,为农民提供经济来源,创造就业机会,这样农民才会拥护改革,才会支持改革,也才会顺利推进改革。
    三是坚持处理好改革与稳定的关系。既要坚定不移地深化改革,又要确保林区稳定。不改革就没有出路。只有深化改革,才能进一步增强林业的活力,挖掘林业的潜力,发挥林业的效益,促进林区的稳定;只有确保林区稳定,才能进一步凝聚人心,集聚力量,搞好改革,促进林业又快又好发展。深化改革,首先要制定方案,明确职责,弄清楚改革的目的、范围、任务。改革的主体是农民,必须走群众路线,把政策原原本本、不折不扣地交给群众,尊重农民的意愿,尊重农民的创造,切不可违背农民的意愿和事物发展规律。否则,将会影响改革的顺利进行,影响和谐稳定。
    四是坚持抓好各项配套改革。集体林权制度改革是林业的一次深层次改革,没有其他各项改革的配套进行,就难以向前顺利推进,也难以达到预期目的。从实践看,集体林权制度改革要走好“四步”:第一步,从产权制度入手,均山到户,让林农有其山。第二步,让林农有其权,不仅要有林木的所有权,还要有林木的处置权。第三步,让林农有其利,就是要减轻林农负担。福建和江西通过降低育林基金起征价,减免税费,推行木竹产销见面,实行转移支付,3年来福建给林农返还18.5亿元,江西仅2005年就对林农实行政策性还利11.27亿元。第四步,也是最关键的一步,就是要进行配套改革,实际上就是让政府转变职能,让林业部门转变职能。因此,林业部门要认真研究林地管理制度改革、采伐管理制度改革、育林基金制度改革等问题,要建立资产评估制度、产权流转制度、金融服务体系、科技推广体系、资讯服务体系,要进一步完善森林生态补偿基金制度,研究能不能从商品林收取适当的资金来补助生态公益林的问题,研究如何防止林农将来可能出现的失地问题。同时,还要对发放的林权证、转让的林权证、买来的林权证的不同使用管理办法进行研究。总之,要将实践证明了的行之有效的措施给予总结推广,对可能出现的问题进行深入研究,积极寻求对策,早作准备。今年7月,我们还将在江西省召开集体林权制度改革现场会,还要请各方面的专家对相关配套改革进行专题研究,逐步地完善、规范相关制度,确保集体林权制度改革健康顺利推进。希望各方面的领导、专家能够和我们一道对相关配套政策进行深入研究,给予我们有力的支持。
    同志们,27年前,安徽省凤阳县小岗村18位村民在“包产到户”协议上按下了历史性的手印,揭开了中国农村改革的序幕,改变了中国农民的命运。今天,我们在福建省三明市召开全国集体林权制度改革高峰论坛,探讨集体林权制度改革与加快社会主义新农村建设这一重大课题。我们相信,这次论坛将全面有力地推进集体林权制度改革,推动整个农村生产力的又一次大解放,为我国社会主义新农村建设作出更大的贡献。


 


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